2016年总理政府工作报告对本年度要重点做好的八项工作做了具体安排，其中在第八项重点工作“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平”强调“推进审计全覆盖”。如果说此前中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）只是对“审计全覆盖”提出了基本的目标、原则与范围，那么总理工作报告无疑是进一步强调了“审计全覆盖”目标的推进落实。可见，实行审计全覆盖，既是党中央、国务院交给审计机关的一项重大任务，也是充分发挥政府审计“免疫系统”作用的必然要求。《框架意见》对“审计全覆盖”目标的实现路径提出了原则性的意见，因此要有效推进“审计全覆盖”这一重要任务，首先需要正确理解“审计全覆盖”的内涵。换言之，正确理解“审计全覆盖”是充分发挥政府审计“免疫系统”作用的必要前提。
“审计全覆盖”首先是审计领域全覆盖。《框架意见》提出要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。这意味着审计之手将延伸到此前未能触及的领域，清扫审计盲区，填补审计空白点。审计署原副审计长董大胜曾指出，我国目前还没有实现对国企审计监督的全覆盖，审计署受一些部门规章和要求的制约，只能对企业领导人员由中央直接管理的企业进行审计，而对于中央企业越来越庞大的境外投资却基本上没有进行审计。央企境外资产审计制度的缺失造成了国有资产大量流失，《中国经济周刊》（2015）曾梳理央企境外资产流失的标志性案件，损失金额令人震惊。境外资产的监督真空也极易滋生腐败，中石油腐败窝案中落马者也频频涉及海外资产流失；私人代持和小金库甚至已成通行潜规。国家审计署审计长刘家义曾在《人民日报》（2015年12月09日12 版）撰文指出，“要服务开放发展，建立健全境外国有资产审计监督制度，坚持境内与境外审计一体化、同步化，实现对境外国有资产的有效监督，保障境外国有资产依法合规、安全可控、有效运营”。可见境外审计对于保护国有资产之关键。诸如此类的审计空白点都应是审计全覆盖的重点区域，审计之手只有伸得更远更深，才能真正成为国家利益的“捍卫者”、反腐败的“利剑”和人民利益的“守护神”。
“审计全覆盖”其次体现在审计内容全覆盖。长久以来，合规性审计一直是审计的主要内容，重在揭露被审计单位的违法违规行为。然而，十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化目标后，审计作为推动完善国家治理的基石和重要保障，如果仍仅停留在合规性上，显然已经无法适应这一要求，审计内容有必要向绩效审计和制度性审计延伸。
绩效审计是当代世界政府审计服务国家治理的重要业务类型。全面推行绩效审计一直是我国审计署战略规划中的重要内容，绩效审计不仅是制约权力的“刹车片”，还应是改进政府绩效的“发动机”。李克强总理在本次政府工作报告明确指出，要“建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”，但政府资源消耗的经济性、管理的效率性和工作的效果究竟如何仍然是“迷雾重重”，如何实施真正意义上的绩效审计仍是亟待解决的问题。十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为评价政府工作绩效指明了方向，也就是说，政府绩效审计应当重点审计政府工作是否符合五大发展理念，让审计成为公共资金的“守护者”、经济运行的“安全员”和权力运行的“紧箍咒”。
制度性审计首先应重视内部控制制度审计，充分发挥审计的建设性作用。首先，以合规性审计为主的审计重在揭示存在的问题，却没有溯本求源寻找导致问题的原因，而体制障碍、机制扭曲、制度缺陷和管理漏洞往往是其问题产生的根源所在。不能从根源上整改问题也是造成“屡审屡犯”、“屡犯屡审”现象的重要原因。加强内部控制制度审计正是要从问题的源头查起，以治愈“屡审屡犯”、“屡犯屡审”这一“牛皮藓”（李克强总理语）顽症。其次，由于审计资源有限，无法实现对所有应审计单位的全面审计，因此审计全覆盖应当是“有重点的全覆盖”。内部控制制度是单位自身的免疫系统，是防范风险的第一道屏障，内部控制制度是否健全从根源上决定了被审计单位能否高效安全地运转，由此可见加强内部控制制度审计的重要性。再者，“审而不整”现象在被审计单位普遍存在，不重视审计结果的处理也是“屡审屡犯”的原因所在。内部控制制度审计的目的不仅在于发现制度缺陷，更重要的是根据审计结果来整改缺陷，被审计单位应当充分重视审计结果、追究责任、深入整改。只有“审改结合”才能倒逼被审计单位不断优化内部控制制度，实现内部治理效果的良性循环。
“审计全覆盖”最后还反映在审计全周期覆盖。所谓审计全周期覆盖是指审计工作要从事后监督转向对被审计对象的事前、事中、事后各环节的全面治理。这是因为审计不仅仅需要发挥揭示问题的作用，还要发挥预防作用，只有防患于未然，才能降低甚至避免损失。譬如政策审计，政策落实效果与其制定、实施、执行、评估、反馈与调整等诸多环节相关，仅在政策出台之后采取事后监督的审计方式可能无法准确及时地定位到问题的症结所在，因此政策审计有必要向前延伸，国家审计参与政策制定过程，深入了解政策动机、对象、目标以针对性地配以审计方案，从而实现政策从产生到落地的全周期覆盖，如此才能使审计成为保障政策落实的“督查员”。工程审计亦是如此，尤其是对重大工程项目，事后审计可能已经错失纠正问题的最佳时间，损失也多难以挽回，资源浪费不可避免。如果将审计覆盖到工程项目从招标到建设完成的整个周期，则能及早发现问题、及时调整、防范风险，保证工程项目高质高效地完成。
审计全覆盖是中国经济改革新常态、国家治理新高度下对审计工作提出的更高要求，同时也使审计工作迎来了更大的挑战，要全面发挥国家审计免疫系统的预防、揭示与抵御功能，就要准确把握“审计全覆盖”的内涵与实质，唯有如此，才能促进国家治理体系和国家治理能力现代化目标的实现。 （池国华：南京审计大学审计科学研究院教授、博士生导师）