摘要：行政事业单位内部审计，作为审计监督的重要组成部分，在规范单位财务行为、维护财经纪律方面发挥了积极作用，但是，由于制度体制等各种因素的制约，行政事业单位内部审计工作还存在不少问题，尚未达到预期的效果。本文先分析了行政事业单位内部审计的必要性，接着提出了存在的问题，最后针对问题提出了改进和加强行政事业单位内部审计的对策建议。
关键词:行政事业单位 内部审计 问题 对策建议
在当今时代，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。行政事业单位承担着政府职能中管理社会公共事务、协调经济经济发展、向社会提供公共产品和公共服务等主要任务，是保障社会发展与稳定的支柱与基石，财政资金的绝大部分投放在了行政事业单位。加强对行政事业单位的审计监督，是依法维护财经纪律、规范财政行为的有效手段，也是提高资金使用效率、加强权力运行的监督与制约、建设廉洁政府的必然要求。
当前，政府审计、社会审计和内部审计构成了审计监督体系的三大主体，依据《中华人民共和国审计法》第二十九条规定:依法属于审计机关监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。由此可见，行政事业单位内部审计一方面是对本单位的财政财务收支、经济活动进行监督控制，另一方面其业务要接受国家审计的指导和监督。目前，行政事业单位内部审计主要依据国家财经法律法规，审查本单位经济活动是否存在违法违规问题，以维护国家财政资金安全。行政事业单位内部审计以合法合规性审计为主，审计内容、工作重点与国家审计保持一致，这使行政事业单位内部审计处境尴尬。如何进一步完善机关事业单位内部审计工作，强化内控制度，成为摆在审计工作者面前的一项重大课题。
一、改进和加强行政事业单位内部审计工作的必要性
行政事业单位内部审计主要是针对事业单位内部的资金使用、 经济 活动以及内部控制 工作 开展的审计监督工作。通过系统的流程以及全面的考核指标，对事业单位内部的 组织 结构进行客观公正以及独立有效的监督考核，督促事业单位强化内部控制，提高 财政 资金的利用效率。同时开展事业单位内部审计工作，也可以杜绝事业单位内部财务漏洞的发生，维护国家相关财务及经济法律政策，避免事业单位职务犯罪的发生。
一是内部审计能够为行政事业单位领导科学决策提供依据。由于行政事业单位的特殊性质，开展内部审计工作可以对内部控制制度进行考核与评估，及时发现事业单位内部的各种经营管理以及财务管理风险，准确的对风险情况进行分析判断，有效的对决策过程中的各种风险进行分析处理，避免经营管理以及财务管理风险造成的经济损失，提高事业单位的经济活动效益。行政事业单位内部审计只对本单位负责，依据国家财经法律法规以及内部审计准则，由本单位审计人员针对单位决策需求提供的监督和咨询活动，审计结果主要为单位服务，针对性强，具有连续性，可以为单位经济活动决策提供科学合理的参考，其目的主要是为领导决策提供支持，为单位发展战略目标实现提供保障，减少由于决策失误造成不必要的经济损失。
二是内部审计能够对财政拨款的使用效益进行评估，保证资金安全。行政事业单位内部审计可以对事业单位的所有经济活动进行有效的监督考核，对单位的资产变动也可以得到有效的监督，对单位资金尤其是国家财政拨款的使用情况以及使用效益进行考核，进而实现利用国家相关法律政策对事业单位的财务管理以及经营活动的合法性以及事业单位的资金使用绩效做出评价，以审计监督的形式促进国家财政资金的安全得到保障。
三是内部审计能够强化预警，预防领导干部职务犯罪。现阶段，我国事业单位改革正在积极开展中，受到经济利益的驱使，事业单位内部截留资金、挪用公款等违法违纪现象时有发生。而强化事业单位内部审计工作，则可以通过事前、事中以及事后的审计监督，敦促事业单位工作人员遵纪守法，避免各种违法乱纪的贪腐现象发生。国际注册内部审计师协会在《内部审计职责说明》中确定内审部门的性质是：“内部审计是组织中的一个控制部门，它独立于管理当局。”开展内部审计是对最高领导层以下的各个管理层的管理、控制和监督，可以及时的总计分析内部控制工作各方面的问题，有利于为事业单位内控优化提供参考，通过强有力的内控工作避免违法违纪行为发生。
三、加强行政事业单位内部审计的对策建议
刘家义审计长在2013年12月27日召开的全国审计工作会议上指出:“我们要在有限的人力财力物力条件下科学统筹，合理配置审计资源，最大限度挖掘潜力，形成工作合力。”加强和改进内部审计工作，就是对现有审计资源的深度挖掘，对于统筹推进审计工作将发挥积极作用。结合笔者的工作经验，现就加强行政事业单位内部审计工作提出如下对策建议：
(一)完善内部审计规章制度，依章依规开展内部审计。坚持依法审计是提高行政事业单位内部审计工作水平的重要前提。中国内部审计协会已出台多项内部审计准则和内部审计指南，涵盖了内部审计的环境建设、程序方法及各类业务开展等，是内部审计工作的重要标准和指南。对于具体组织而言，由于业务性质、范围及所处行业等不同，经营管理的目标和内容也存在差异。因此，行政事业单位内部审计机构应结合本组织特点，按照相关法律法规和内部审计准则、指南要求，紧密围绕管理层对内部审计工作需求，制定适合本单位的内部审计规章制度和操作规范，促进内部审计工作规范有效开展。要以国家有关法律法规和部门的有关规定为依据，结合单位实际制定出具有前瞻性、突出行业特点、具有可操作性强的内部审计规范,完善内审工作的岗位责任制,工作制度,工作标准,工作程序，从制度层面加强对内部审计工作的指导，促进内部审计工作系统化、科学化、规范化。
（二）健全内部审计工作机构，独立自主开展内部审计。行政事业单位,特别是行政主管部门设立独立的内部审计机构，是搞好系统内部审计的基本保证。根据2003年《审计署关于内部审计工作的规定》，各行业的行政事业主管部门应当根据实际，设立独立的内部审计机构，受单位主要负责人委托，依法独立开展内部审计业务工作。完善内部审计制度是现代生产力发展的要求，是规范现代市场主体的关键。
一要合理界定内部审计职能。要从市场主体管理者的角度，以满足管理者的需要为前提，约束监督市场主体的内部分权行为。建立健全内审机构要从单纯的查错的历史审计，转向市场主体预期评价方面，通过细化分权的控制程序，实现市场主体的过程前、过程中、过程后的全程控制，以此为基础，根据市场主体的个性特点和控制特性，设计、界定内审职能。
二要保证内部审计的独立性。内部审计独立性是审计的灵魂，离开了独立性，审计的任何结论将失去独立的控制作用。内部审计是市场主体层级管理与层次经营的分权产物，独立性就是根据这一分权制度建立的，内部审计的独立性体系应体现在内部审计业务应由最高管理当局委托并授权、内部审计部门的人员由最高管理当局委派、内部审计部门的经费核算不受到其他部门的牵制，尤其不能受到财务会计部门的牵制和内部审计人员不参与所要审计的业务活动等四个方面。
(三)提高领导的思想认识，积极支持开展内部审计。提高行政事业单位主要领导对内部审计工作的认识，是开展好内部审计工作的关键。作为行政事业单位的主要领导，必须从思想上正确认识内部审计的免疫功能，积极主动接受内部审计监督。要把审计与强化内部经济监督管理联系起来。通过各种媒体的宣传、行政发文、政府审计、财政监督等手段提高行政事业单位领导、职工、财务人员、具体从事内部审计的工作者对搞好内部审计工作的认识
一方面，领导在自身认识上，要牢固树立“多一份监督就是多一份关怀”的意识，真正转变观念，摒弃不愿接受监督的错误思想，旗帜鲜明的支持内部审计机构开展工作，要在人员、经费、后勤保障等方面给予内审人员以照顾和支持，协调解决内部审计过程中的各种困难和问题。在工作落实上，要鼓励内审人员严格执纪、严肃审计，真正发现和挖掘本单位、本行业、本部门在财务管理等方面存在的突出问题。
另一方面，内审机构在目标定位上，必须把定位点确立在为部门或单位领导的决策当好参谋助手、加强内部管理、提高社会效益和经济效益上。根据这种定位，在审计目标上，内部审计要从以单纯的查错纠弊为主，向以评价并改善风险管理、内部控制为主转变。一是围绕国家和单位工作中的重点,针对管理中存在的问题提出建议,为领导决策和加强内部管理服务,为被审计单位提高经济效益服务。二是在具体的审计工作中,对审计发现的问题要在弄清事实的基础上，分析问题产生的原因和后果，恰当地作出处理和给出建议。三是要跳出内审搞内审，不仅要查出问题，更要分析产生问题的原因，对带有普遍性、倾向性的问题，从体制、机制和制度上提出解决和预防再次发生的措施或建议。
二、行政事业单位内部审计工作存在的主要问题
受传统管理观念以行政及事业单位体制的影响和制约，当前，在行政事业单位内部审计工作中仍然存在不少问题，主要表现在以下几方面：
(一)制度缺失,内部审计的监督作用难以发挥。目前我国有《审计法》和《注册会计师法》，而关于内部审计的只有审计署颁发的《审计署关于内部审计工作的规定》，并未上升到法律的层面，导致内部审计与国家审计、民间审计地位上的差异，使得内部审计机构和人员得不到应有的重视。国家审计机关没有对行政事业单位内部审计制定详细的具体审计准则和实施细则，导致行政事业单位内部审计人员在实施具体的审计工作时无章可循，出具的审计意见和审计建议没有法律的强制性，难以切实落到实处。同时，各单位没有建立规范的内审制度，如何审，审后怎么处理，都没有明确的规定，内审工作随意性大，没有真正做到制度化，常规化。
（二）机构不全，内部审计的组织保障难以落实。内部审计是一个组织中不可缺少的部门，内部审计的工作范围应包括检查和组织内部控制制度系统的适应性和有效性，以及在完成所指派的职责时的执行效果。但是目前，我国内部审计机构的设置不尽合理，没有一个统一的设置标准，许多中小事业单位忽视内部审计机构的设置建设，即使是大型事业单位也没有一个较为合理的公认的可操作模式。这与国际内部审计师协会1993 年修订的《内部审计实务具体标准》中的机构设置有很大的差距。根据《审计署关于内部审计工作的规定》和当前的实际状况，内部审计人员管理体制是内部审计人员切身利益直接受所在单位控制，对内审人员的人事调派权、工资管理权、奖惩权等由所在单位掌握，即内部审计即在本单位主要领导人直接领导下对本单位领导负责并报告工作。由于被审部门是内审人员所在单位的组成部分，客观上造成内部审计为本单位利益服务的依附性，使得内审人员执纪执法的程度直接受单位领导的影响，工作质量直接受单位领导的制约。
（三）认识不高，内部审计的工作质量难以保证。主要是单位主要负责人对内部审计的作用认识不高，看法肤浅，认为内部审计的监督作用限制了他们的职权，限制了他们的自由权，甚至不屑内部审计的作用。这种错误的认识在行政事业单位的管理人员中比较普遍，造成内部审计工作质量难以保证。一是内部审计的时效性不强。目前的内部审计大多是事后审计，审计时间一般是在年度会计报表完成之后，审计报告的形成属于事后事项，此时业务的发生已经即成事实。这种内部审计方式无法第一时间发现被审计单位财务收支及业务活动过程中存在的问题，更无法对被审计单位的管理进行全方位跟踪和评价，起不到事前发现、事中指导和及时纠正的监督作用。二是内部审计结论的落实性不强。内部审计其最终意见都要体现在审计报告上,对审计报告提出的结论和整改意见能否迅速有效落实是内部审计的重中之重。但目前的内部审计往往是审计工作结束后，出具一个审计报告，审计工作就算完成了，忽视了审计出的问题是否及时整改落实，审计意见、建议是否落实到位，各项内控制度是否建立健全等等。内审基本是“走过场”,没有发挥其应有的监督、约束、指导和保证的作用。
(四)手段单一，内部审计的工作方法难以创新。目前,行政事业单位大部分单位的内部审计工作主要围绕财务收支情况展开，重点放在审查财务收支的真实性、合法性上，而在评价内部控制制度是否完善、单位内部各部门职能是否到位等方面,没能发挥应有的作用。审计方法主要采取询问相关工作人员、查阅相关内部控制文件、审查凭证、账簿和报表等财务资料，技术手段过于单一，是单纯的以账查账，长期以来按照常规模式运作，缺乏内查外调，特别是在专项审计中，对重要财务凭证和报表的真实性和准确性缺乏认定依据，难以发现财务错弊及违纪事实，工作方法整体上比较简单，缺少应该的创新和延伸。
(五)力量薄弱,内部审计的干部素质难以提升。行政事业单位内部审计工作是一项专业性、技术性很强的工作，这就要求内部审计人员不仅要具备财会、审计、法律等相关业务知识,还必须具备较强的综合分析能力及文字表达能力。但是，目前我国行政事业单位内部审计机构的审计人员业务素质参差不齐，整体上还不能适应内部审计工作的需要，大部分内审人员未受过系统的审计业务培训，缺乏内审知识，不了解内审工作的内容、程序和工作目标，实际操作能力不强，难以从实际工作的深层次上发现问题，制约着内审工作质量，也弱化了内审工作的力度和权威。同时由于干部流动频繁，整体队伍不稳定，针对内部审计的干部进行专业培训的任务比较艰巨，短期内内审干部的整体素质难以有明显提升。
(四)创新工作的方式方法，优质高效开展内部审计。一是在关注重点上，要以财务收支为主向财务收支与业务控制并重转变。内部审计扎根于部门和单位，深知所在单位的关键环节和薄弱之处。因此，内审人员要适当扩大审计面，拓宽审计工作的领域，提高内审延伸力度，将财务数据内审与业务审计相结合，将被审计单位所执行的政策制度、资金来源渠道、资金管理内部控制制度的建立和实施流程等作为内审重点，查处被审计单位在实施业务过程中的盲点和偏差，从而规范管理制度，从根本上查错防弊，提高审计效能。二是在审计方式上，要从事后监督向全过程监督的转变。内审的主要任务是协助本单位完善管理,防范风险和提高效益,促进事后披露向事前预防转化。因此，内部审计应当把目光前移，把工作重点放在事前预防、事中控制和监督上，充分发挥内部审计的免疫功能。三是在审计层次上，要由治标向治本转变。要提升内审工作的前瞻性，帮助被审计单位制定相关的内控制度，通过制度来约束具体的财务行为，防止简单的头疼医头、脚疼医脚，使内部审计充分发挥风险管理的作用。四是在审计结论整改落实上，要由自行落实向督促落实转变。审计结果的落实程度直接关系到审计工作的效果。要不断加强和完善后续审计，把后续审计纳入正常审计程序之中。一方面，加强对审计意见落实情况的检查，督导与评价，要求被审计单位将审计整改和落实情况上报。另一方面，逐步实行对重要审计意见的落实情况进行回访制度，促进重要问题、边缘问题得到妥善解决。要强化跟踪督促力度，对于未按审计建议的规定和要求进行整改落实的，建议单位主要领导对当事人进行责任追究，以提高内部审计的权威性。
(六)强化内部审计的干部队伍，积极主动开展内部审计。按照建设一支政治强、作风硬、品德好、业务精的内部审计工作队伍的目标，通过加强政治思想工作、组织学习和培训、开展审计理论和实务的研讨，不断总结内部审计工作实践经验等途径，大力加强审计队伍的思想作风和业务建设，使审计人员政治思想素质、业务水平和工作能力不断得到提高，以适应新形势对行政事业单位内部审计工作的更高要求。具体应从以下四个方面入手:一是要从实际出发,因地制宜地制定和完善行政事业单位内部审计人员的管理办法，妥善解决好他们的激励、待遇等问题，充分调动内部审计人员的积极性；二是要严把行政事业单位内部审计人员入口质量关，要把那些政治思想和业务素质较高的、责任感和事业心较强的、为人正直的同志调整到内部审计岗位上来；三是要抓好行政事业单位内部审计人员培训工作，与财务人员一样实行持证上岗制度和后续教育培训制度，加强岗位培训，不断更新内部审计人员的知识内容，增强业务技能，以切实提高他们的综合业务素质；四是要明确审计人员职责，严肃审计纪律，以严明的纪律保证内部审计工作质量。